Odmowę zawarcia umowy o przyznanie świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19 wydaną na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 r. w zw. z art. 15g ust. 1 i ust. 17 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm. dalej: ustawa COVID-19) można zaskarżyć do sądu administracyjnego – głosi postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2021 r. (sygn. akt I GSK 1074/21).
Stan faktyczny
Spółka zawnioskowała o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników objętych przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy na podstawie art. 15g ustawy COVID-19. Zaskarżonym pismem z (…) sierpnia 2020 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie poinformował skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników objętych ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, o którym mowa w art. 15g ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.; dalej: ustawa COVID-19), został rozpoznany negatywnie. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca – jako placówka szkolna – nie może zostać uznana za przedsiębiorcę w rozumieniu lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.), w związku z czym nie może wystąpić z wnioskiem o wypłatę świadczenia w trybie art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19. Spółka zaskarżyła powyższą odmowę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Stanowisko WSA w Warszawie
W ocenie WSA, zaskarżone pismo Dyrektora WUP nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Z pewnością nie jest ono decyzją administracyjną, postanowieniem, pisemną interpretacją podatkową ani również aktem prawa miejscowego, czy też aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Rozważenia wymagało jedynie, czy zaskarżoną informację można uznać za “inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej”, o których mowa w p.p.s.a.
Sąd I instancji wskazał, że ustawa nie określa szczegółowych zasad postępowania w sprawie o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników objętych przestojem ekonomicznym lub obniżonym czasem pracy. Próżno szukać w tym zakresie odesłania wprost do pełnej regulacji, jaką może stanowić ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.).
WSA zauważył, że w orzecznictwie ukształtowało się wprawdzie pojęcie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy, jednakże wskazuje się przy tym wyraźnie, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej.
Zdaniem WSA dofinansowanie wynagrodzeń następuje w całości poprzez zawieracie umowy o charakterze cywilnoprawnym. Wraz z wnioskiem przedsiębiorca składa podpisaną umowę, którą przesyła w postaci elektronicznej do właściwego wojewódzkiego urzędu pracy, zaś wypłata świadczeń następuje na podstawie umowy zawartej między dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy a przedsiębiorcą. Tymczasem sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym.
Spółka wniosła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie.
Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego
NSA zakwestionował powyższe rozstrzygnięcie i uchylił postanowienie WSA w Warszawie. Sąd zważył, że mamy tu do czynienia ze środkami z funduszu gwarantowanych świadczeń pracowniczych, nie występuje tu typowa relacja cywilnoprawna, ale administracyjnoprawna konstrukcja związana z podejmowaniem aktu. Zatem jeżeli dyrektor dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi, wnosi do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy, a jeżeli uzyska limit – zawiera umowę z beneficjentem. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), jakim jest odmowa w formie pisemnej zawarcia umowy, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w p.p.s.a. Stwierdzenie przez dyrektora urzędu pracy, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 w zw. z art. 15g ust. 1 i 15g ust. 17 ustawy COVID-19 stanowi – jak nie patrzeć – rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, rozstrzygając o odmowie w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę świadczeń (dofinansowania), wydaje akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa (prawo do zawarcia umowy o dofinansowanie) zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie p.p.s.a.
W istocie rzeczy, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, również w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenia. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro dyrektor urzędu pracy może na podstawie umowy przyznać dofinansowanie, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno-techniczną.
Wbrew stanowisku zawartemu w postanowieniu WSA, w tej sprawie mamy zatem do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenia. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny.
Co to oznacza dla przedsiębiorców starających się o dofinansowanie?
W przypadku odmowy zawarcia umowy z urzędem pracy o przyznanie świadczenia z FGŚP, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, wnioskodawca ma możliwość zaskarżenia decyzji właściwego dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy do sądu administracyjnego. Decyzja taka jest bowiem aktem prawnym z zakresu administracji publicznej.