Zgłoszenie przed wyjazdem, dłuższy okres wcześniejszego ubezpieczenia, nowa definicja siedziby pracodawcy i szybsza weryfikacja A1. Przegląd zmian z perspektywy firm delegujących pracowników do Polski i z Polski.

28 września 2026 r. Rada UE ostatecznie przyjęła rozporządzenie zmieniające rozporządzenia nr 883/2004 i nr 987/2009 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Parlament Europejski przyjął swoje stanowisko w pierwszym czytaniu 7 lipca 2026 r., a zatwierdzenie go przez Radę zamyka procedurę legislacyjną, która formalnie rozpoczęła się od wniosku Komisji Europejskiej z grudnia 2016 r.

Rewizja obejmuje pięć obszarów: świadczenia dla bezrobotnych, świadczenia z tytułu długoterminowej opieki, dostęp osób nieaktywnych zawodowo do świadczeń, świadczenia rodzinne oraz zasady ustalania ustawodawstwa właściwego dla pracowników delegowanych i osób pracujących w dwóch lub więcej państwach. Dla pracodawców kluczowy jest ten ostatni blok — i na nim koncentruje się niniejszy artykuł.

Ogólny kierunek zmian można streścić tak: ciężar kontroli przesuwa się z etapu ex post (weryfikacja po kontroli w państwie przyjmującym) na etap ex ante (zgłoszenie i dokumentacja przed rozpoczęciem pracy). Nie jest to rewolucja w samych regułach kolizyjnych — 24-miesięczny limit delegowania i co do zasady wiążący charakter zaświadczenia A1 pozostają — ale zmienia się sposób, w jaki firmy muszą planować i dokumentować mobilność pracowników.

1. Najważniejsze zmiany w jednym miejscu

Poniższe zestawienie porządkuje zmiany istotne z punktu widzenia pracodawców. Część z nich to doprecyzowanie dotychczasowej praktyki, część — nowe obowiązki.

Zestawienie ma charakter poglądowy; terminy stosowania poszczególnych przepisów wynikają z przepisów przejściowych rozporządzenia zmieniającego.

2. Delegowanie (art. 12) — trzy zmiany, które wpływają na planowanie

2.1. Trzy miesiące wcześniejszego ubezpieczenia

Najbardziej odczuwalna zmiana dotyczy osób zatrudnianych z zamiarem delegowania. Taki pracownik zachowa ustawodawstwo państwa wysyłającego tylko wtedy, gdy przez co najmniej trzy miesiące bezpośrednio przed rozpoczęciem zatrudnienia podlegał ustawodawstwu państwa, w którym siedzibę ma pracodawca. Dotychczasowa praktyka instytucji opierała się na znacznie krótszym okresie.

Wymóg nie dotyczy pracowników, którzy byli już zatrudnieni u danego pracodawcy przed decyzją o delegowaniu — ich sytuację ocenia się według ogólnych przesłanek art. 12. Uderza natomiast w model „rekrutacja pod konkretny kontrakt za granicą”, powszechny m.in. w agencjach zatrudnienia, budownictwie i usługach technicznych.

W praktyce oznacza to, że osoby, które bezpośrednio przed zatrudnieniem pracowały w innym państwie, były nieubezpieczone lub podlegały innemu systemowi, co do zasady nie będą mogły zostać od razu delegowane z zachowaniem ustawodawstwa państwa wysyłającego. Dotyczy to zarówno polskich pracodawców rekrutujących pod wyjazd, jak i zagranicznych pracodawców zatrudniających osoby z zamiarem skierowania ich do pracy w Polsce.

2.2. Zastępstwa — zmiana na korzyść pracodawców

Ta część rewizji jest rzadziej komentowana, a ma duże znaczenie praktyczne. Dotychczas zastąpienie jednego pracownika delegowanego innym wyłączało — co do zasady — możliwość utrzymania ustawodawstwa państwa wysyłającego wobec zastępcy. Znowelizowany art. 12 przewiduje, że jeżeli pracownik delegowany nie zakończy pracy i zostanie zastąpiony, zastępca nadal może podlegać ustawodawstwu państwa wysyłającego, pod warunkiem że łączny czas pracy wszystkich osób w państwie przyjmującym nie przekroczy 24 miesięcy, a pozostałe warunki są spełnione.

Dla firm, w których rotacja na kontraktach jest codziennością, to istotne ułatwienie. Wymaga jednak nowego rodzaju dokumentacji: pracodawca powinien być w stanie wykazać, ile łącznie trwała praca na danym „stanowisku” w państwie przyjmującym, niezależnie od tego, kto je zajmował.

2.3. Przerwa po 24 miesiącach

Rozporządzenie wykonawcze wprowadza wyraźną regułę: jeżeli osoba była delegowana do danego państwa łącznie przez 24 miesiące (z przerwami nie dłuższymi niż dwa miesiące), ponowne zastosowanie art. 12 wobec tego samego państwa możliwe jest co do zasady dopiero po upływie co najmniej dwóch miesięcy od zakończenia poprzedniego okresu. W szczególnych okolicznościach dopuszczalne jest odstępstwo w trybie porozumienia między państwami (art. 16 rozporządzenia 883/2004).

To zamyka praktykę krótkich „resetów” delegowania, polegających na kilkudniowym powrocie pracownika do państwa wysyłającego i ponownym wyjeździe na kolejne 24 miesiące.

3. Zgłoszenie przed rozpoczęciem pracy — nowy standard

Rewizja wprowadza wprost obowiązek poinformowania właściwej instytucji (w Polsce — ZUS) przed rozpoczęciem pracy w innym państwie i wystąpienia o zaświadczenie A1. Obowiązek spoczywa na pracodawcy, a w przypadku osoby samozatrudnionej — na niej samej.

Jeżeli zaświadczenie nie zostanie wydane od razu, instytucja ma wydać automatyczne potwierdzenie przyjęcia wniosku. To potwierdzenie stanowi dowód dopełnienia obowiązku zgłoszenia i może zostać okazane na żądanie instytucji państwa, w którym wykonywana jest praca. Pracodawca odpowiada za wyposażenie pracownika w odpowiednie dokumenty — w formie papierowej lub elektronicznej.

3.1. Kiedy zgłoszenie nie jest wymagane

• Podróże służbowe. Rozporządzenie definiuje je jako czasową aktywność związaną z interesami pracodawcy, obejmującą m.in. spotkania biznesowe, konferencje, seminaria, wydarzenia naukowe i szkolenia. Definicja wyraźnie wyłącza świadczenie usług i dostawę towarów — wyjazd w celu realizacji usługi dla klienta nie jest więc podróżą służbową w tym rozumieniu, nawet jeżeli trwa krótko.
• Krótkie aktywności. Obowiązek nie dotyczy aktywności trwających łącznie nie dłużej niż trzy kolejne dni robocze w okresie 30 kolejnych dni.
• Wyjątek od wyjątku: budownictwo. W sektorze budowlanym zwolnienie dla krótkich aktywności nie ma zastosowania — zgłoszenie jest wymagane niezależnie od długości pracy.

Jeżeli pracodawca korzysta ze zwolnienia, powinien być w stanie to wykazać. Instytucja państwa przyjmującego może zażądać albo potwierdzenia przyjęcia wniosku, albo dowodu, że dana aktywność mieści się w zwolnieniu.

Wymóg uprzedniego zgłoszenia jest wyzwaniem przede wszystkim dla firm, w których termin wyjazdu zależy od klienta, a skład zespołu zmienia się w ostatniej chwili. Postępująca cyfryzacja wniosków o A1 — ZUS wydaje zaświadczenia elektronicznie, a na poziomie UE rozwijane są rozwiązania umożliwiające weryfikację dokumentów w czasie rzeczywistym — ułatwi samo złożenie wniosku, ale nie zastąpi wewnętrznej procedury, która uruchamia go we właściwym momencie.

4. Praca w kilku państwach (art. 13) — gdzie jest „siedziba” pracodawcy?

Dla osób, które regularnie pracują w dwóch lub więcej państwach i nie wykonują znacznej części pracy w państwie zamieszkania, o ustawodawstwie właściwym decyduje co do zasady siedziba lub miejsce prowadzenia działalności pracodawcy. To typowa sytuacja kierowców w transporcie międzynarodowym, ale także przedstawicieli handlowych, serwisantów czy menedżerów regionalnych.

Definicja siedziby na potrzeby koordynacji nie jest nowa: chodzi o miejsce, w którym podejmowane są zasadnicze decyzje przedsiębiorstwa i wykonywane funkcje jego administracji centralnej — co nie musi pokrywać się z adresem ujawnionym w rejestrze. Nowością jest sposób oceny. Rozporządzenie wymaga oceny całościowej, w której każdemu istotnemu czynnikowi nadaje się odpowiednią wagę w zależności od okoliczności sprawy. Motywy rozporządzenia wskazują przykładowo na obrót, miejsce odbywania walnych zgromadzeń oraz zwykły charakter prowadzonej działalności, zastrzegając, że katalog jest otwarty. Szczegółowe zasady ma określić Komisja Administracyjna.

4.1. Dlaczego obrót budzi wątpliwości

Obrót jest czynnikiem pomocniczym, a nie rozstrzygającym — ale w branżach, w których większość przychodu powstaje za granicą, może on wskazywać w innym kierunku niż miejsce faktycznego zarządzania. W transporcie dochodzi do tego trudność czysto techniczna: przy przewozie między dwoma państwami, opłacanym przez kontrahenta z trzeciego, nie jest oczywiste, gdzie w ogóle „lokować” obrót.

Ryzyko praktyczne polega na tym, że instytucje dwóch państw mogą ocenić tę samą spółkę odmiennie. Ostatecznie spór rozstrzyga procedura dialogu między instytucjami, a w razie braku porozumienia — Komisja Administracyjna. W tym czasie pracodawca pozostaje w niepewności co do tego, gdzie należy odprowadzać składki.

4.2. Perspektywa grup kapitałowych

Nowe podejście ma znaczenie nie tylko dla przewoźników. W grupach kapitałowych, w których spółka zatrudniająca pracowników mobilnych jest w znacznym stopniu zarządzana z poziomu spółki dominującej, warto przeanalizować, gdzie w rzeczywistości zapadają decyzje dotyczące tej spółki. Całościowa ocena nie oznacza automatycznie przypisania siedziby do państwa spółki matki — istotna jest faktyczna rola zarządu spółki zatrudniającej — ale pytanie to może pojawić się w postępowaniu wyjaśniającym. Udokumentowanie lokalnego zarządzania (posiedzenia zarządu, kompetencje decyzyjne, personel administracyjny) staje się elementem zarządzania ryzykiem.

4.3. Ustalenie na 24 miesiące i przepisy przejściowe

Ustalenie ustawodawstwa właściwego dla osoby pracującej w kilku państwach będzie co do zasady obowiązywać maksymalnie przez 24 miesiące, przy uwzględnieniu prognozowanej sytuacji na kolejne 12 miesięcy kalendarzowych. Po tym okresie następuje ponowna ocena. Oznacza to, że raz uzyskane A1 dla pracownika wielopaństwowego nie będzie bezterminowym „parasolem”.

Jeżeli w wyniku nowych przepisów pracownik miałby podlegać ustawodawstwu innego państwa niż dotychczas, rozporządzenie przewiduje okres przejściowy: dotychczasowe ustawodawstwo co do zasady nadal się stosuje, dopóki sytuacja pozostaje niezmieniona, nie dłużej jednak niż przez 10 lat od wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego. Pracownik może wnioskować o niestosowanie okresu przejściowego. Każda istotna zmiana sytuacji — nowy pracodawca, zmiana proporcji pracy między państwami — może jednak spowodować, że ochrona przejściowa przestanie działać.

Rozporządzenie reguluje też odrębnie sytuację osób zamieszkałych poza UE, które pracują w dwóch lub więcej państwach członkowskich: na potrzeby ustalenia ustawodawstwa przyjmuje się, że ich miejsce zamieszkania znajduje się w państwie, w którym wykonują większą część pracy (w ujęciu czasu pracy na terytorium UE).

5. Zaświadczenie A1 — nadal wiążące, ale szybciej weryfikowane

Rewizja nie podważa ugruntowanej zasady, zgodnie z którą zaświadczenie A1 co do zasady wiąże instytucje i sądy innych państw członkowskich, dopóki nie zostanie wycofane lub sprostowane przez instytucję, która je wydała. Zmienia natomiast tempo i formalizm procedury weryfikacji.

• Instytucja, która otrzyma uzasadniony wniosek o wyjaśnienie, ma 30 dni roboczych na ponowną ocenę i ewentualne wycofanie lub sprostowanie zaświadczenia albo przekazanie posiadanych dowodów. W sprawach pilnych dowody przekazuje się w ciągu 10 dni roboczych.
• Skutek wsteczny. Wycofanie lub sprostowanie A1 działa z mocą wsteczną. Jeżeli prowadziłoby to do nieproporcjonalnego wyniku — w szczególności utraty ochrony ubezpieczeniowej w każdym z państw — państwa powinny rozważyć porozumienie na podstawie art. 16.
• Nadużycia. Jeżeli instytucja wydająca uzna, że nie ma wątpliwości co do nadużycia, wycofuje zaświadczenie niezwłocznie, z mocą wsteczną.
• Brak A1 w państwie przyjmującym. Jeżeli pracownik nie ma zaświadczenia (a nie korzysta ze zwolnienia), instytucja państwa wykonywania pracy może zwrócić się o informację do państwa, którego ustawodawstwo prima facie ma zastosowanie. Brak odpowiedzi w ciągu 35 dni roboczych pozwala jej postępować tak, jakby zaświadczenia nie wydano.

Wniosek praktyczny: A1 pozostaje silnym zabezpieczeniem, ale tylko wtedy, gdy stan faktyczny przedstawiony we wniosku odpowiada rzeczywistości. Nowe przepisy zobowiązują też instytucję wydającą do rzetelnej oceny faktów przed wydaniem zaświadczenia — można się więc spodziewać bardziej szczegółowych pytań na etapie wniosku.

6. Kogo to dotyczy — perspektywa dwukierunkowa

6.1. Zagraniczni pracodawcy kierujący pracowników do Polski

Spółka z innego państwa UE, która deleguje pracowników do Polski — w tym do spółki z tej samej grupy — będzie zobowiązana zgłosić delegowanie właściwej instytucji w swoim państwie przed rozpoczęciem pracy w Polsce. ZUS, jako instytucja państwa wykonywania pracy, uzyska wyraźną podstawę do żądania potwierdzenia przyjęcia wniosku lub dowodu, że aktywność korzysta ze zwolnienia. Zasada trzech miesięcy wcześniejszego ubezpieczenia ma znaczenie zwłaszcza tam, gdzie zagraniczny pracodawca zatrudnia osoby specjalnie na potrzeby projektu w Polsce.

Obowiązki wynikające z koordynacji zabezpieczenia społecznego funkcjonują niezależnie od obowiązków wynikających z przepisów o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (dyrektywy 96/71/WE i 2018/957), w tym od zgłoszenia delegowania do Państwowej Inspekcji Pracy. Wypełnienie jednego obowiązku nie zastępuje drugiego.

6.2. Pracodawcy kierujący pracowników z Polski

Polskie spółki, w tym spółki zależne grup zagranicznych, które delegują pracowników do innych państw UE, będą musiały złożyć wniosek o A1 w ZUS przed wyjazdem pracownika. Zmienia się rola tego wniosku: z dokumentu potwierdzającego ubezpieczenie staje się on elementem obowiązkowej, uprzedniej notyfikacji, której brak może być sankcjonowany za granicą.

6.3. Grupy z mobilnością w obu kierunkach

W grupach, w których pracownicy przemieszczają się między spółkami w różnych państwach, rewizja przemawia za ujednoliceniem procedury na poziomie grupy: jeden standard momentu złożenia wniosku o A1, jeden sposób dokumentowania zastępstw i łącznego czasu pracy na danym stanowisku, jedna polityka wobec osób zatrudnianych z zamiarem delegowania.

7. Co warto zrobić w okresie przejściowym

Choć kluczowe przepisy będą stosowane z odroczeniem, część działań warto podjąć już teraz — zwłaszcza tam, gdzie zmiana wymaga przebudowy procesów rekrutacyjnych lub umów z klientami.

• Zidentyfikować grupy pracowników objętych art. 12 i art. 13 oraz państwa, do których są kierowani.
• Przejrzeć model rekrutacji osób zatrudnianych z zamiarem delegowania pod kątem wymogu trzech miesięcy wcześniejszego ubezpieczenia.
• Wprowadzić procedurę, w której wniosek o A1 jest składany przed wyjazdem — z jasnym przypisaniem odpowiedzialności (HR, kierownik projektu, spółka wysyłająca lub przyjmująca).
• Opracować kryteria kwalifikacji wyjazdu jako podróży służbowej lub krótkiej aktywności, z uwzględnieniem wyłączenia dla budownictwa i świadczenia usług.
• Wprowadzić ewidencję łącznego czasu pracy na danym stanowisku w państwie przyjmującym (na potrzeby zastępstw) oraz okresów 24 miesięcy i przerw.
• W przypadku pracowników wielopaństwowych — przeanalizować czynniki wskazujące na siedzibę pracodawcy i udokumentować miejsce faktycznego zarządzania.
• Sprawdzić umowy z klientami i podwykonawcami pod kątem terminów mobilizacji personelu — tak, aby uwzględniały czas na zgłoszenie.
• Monitorować publikację rozporządzenia w Dzienniku Urzędowym UE oraz decyzje Komisji Administracyjnej i akty wykonawcze Komisji, które doprecyzują procedury.

8. Najczęściej zadawane pytania

Od kiedy nowe zasady delegowania będą stosowane?

Znowelizowany art. 12 rozporządzenia 883/2004 ma być stosowany po upływie 24 miesięcy od wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego. Pracownicy wysłani przed tą datą pozostają objęci dotychczasowym brzmieniem przepisu. Terminy stosowania niektórych innych zmian są odmienne, dlatego dokładny harmonogram warto zweryfikować po publikacji aktu w Dzienniku Urzędowym UE.

Czy wymóg trzech miesięcy dotyczy każdego pracownika delegowanego?

Nie. Dotyczy osób zatrudnianych z zamiarem delegowania. W przypadku pracowników zatrudnionych wcześniej i delegowanych w trakcie trwania stosunku pracy ocenia się ogólne przesłanki art. 12, w tym to, czy pracodawca zwykle prowadzi działalność w państwie wysyłającym.

Czy wyjazd technika na dwa dni do klienta wymaga zgłoszenia?

Co do zasady nie, jeżeli łączny czas takiej aktywności nie przekracza trzech kolejnych dni roboczych w okresie 30 dni i nie chodzi o sektor budowlany. Nie będzie to jednak „podróż służbowa” w rozumieniu rozporządzenia, ponieważ wyjazd służy świadczeniu usługi — zwolnienie wynika więc z krótkiego czasu trwania, a nie z charakteru wyjazdu. W razie kontroli pracodawca powinien to wykazać.

Czy brak zgłoszenia oznacza, że pracownik podlega ubezpieczeniu za granicą?

Nie automatycznie. Ustawodawstwo właściwe ustala się według reguł materialnych rozporządzenia. Brak zgłoszenia może jednak skutkować sankcjami wobec pracodawcy w państwie przyjmującym, a w braku A1 i odpowiedzi instytucji wysyłającej w terminie 35 dni roboczych — postępowaniem tak, jakby zaświadczenia nie wydano.

Czy obrót za granicą przesądzi o tym, że siedziba pracodawcy jest w innym państwie?

Nie. Obrót jest jednym z przykładowych czynników w ramach oceny całościowej, obok m.in. miejsca walnych zgromadzeń i charakteru zwykle prowadzonej działalności. Kluczowe pozostaje to, gdzie zapadają zasadnicze decyzje i gdzie wykonywane są funkcje administracji centralnej. W praktyce rośnie jednak znaczenie dokumentowania tych okoliczności.

© ATL Law — Niniejszy materiał ma charakter informacyjny i nie stanowi porady prawnej. Stan prawny: 1 października 2026